中央城市工作會議指出，著力優化現代化城市體系。城市體系是由不同規模等級、差異化職能分工和具體空間區位分布的城市所構成的有機網絡整體，其發展水平取決于城市之間的等級規模關系、職能互補關系、時空交互關系的動態平衡。優化現代化城市體系，是在國土和區域尺度上謀篇布局，在推進中國式現代化進程中貫徹新發展理念、構建新發展格局的戰略部署，是持續優化區域統籌、城鄉統籌、發展和安全統籌大格局的重要過程。
提高城市的綜合承載能力，是對全球可持續發展議題的回應，也是在中國式現代化進程中統籌發展和安全的必要舉措
2015年中央城市工作會議提出“人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應”，并提出了“框定總量、限定容量”等要求。近日召開的中央城市工作會議強調“提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力”，是更加全面科學理解和尊重城市發展規律的體現。城市綜合承載能力既包括資源、生態環境的承載力，也包括基礎設施、經濟和社會承載力，反映了城市系統是自然稟賦和人工建設改良共同構成“復雜巨系統”的特征。這一概念有閾值性和動態性兩個特點。前者強調的是“上限”和“臨界點”，即在不引發生態環境破壞、資源枯竭和社會失序的前提下，城市及其相關基礎設施所能支撐的人口規模和經濟社會活動強度存在“上限”，突破“臨界點”會產生近乎不可逆的災難性后果；后者則反映了人類改造利用資源環境綜合能力的進步、基礎設施水平的提高所帶來的生產力提升，也反映了社會組織形態、保障能力乃至制度變革對人口發展質量和社會穩定的貢獻。資源與生態環境承載力是城市體系發展的物質基礎和約束性前提，而基礎設施和經濟社會承載力的提升與變革則是可持續發展的核心內涵。
未來相當長一段時間內，中國所面對的發展環境充滿新的挑戰，統籌發展和安全的關系越來越重要。我國山地多、平原少，近三分之一國土屬于難以開發利用，不適宜生活、居住和生產的空間。傳統農業高產區與城市化適宜地區高度重疊，自然資源和環境稟賦上限不容樂觀。在保障生態安全和糧食安全前提下尋求城市體系發展，更多需要依靠基礎設施與經濟社會承載力的提升，在有限的可用資源環境閾值內做文章。既要守好“美麗中國”的家園，又“把中國人的飯碗牢牢端在自己手上”，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。這就必然要求堅持集約高效發展，提高資源利用效率；堅持減排降碳、增藍擴綠，恢復提升生態系統服務能力；堅持擴充基礎設施容量，提升運行質量，強化對城市運行的支撐服務能力；堅持調整產業結構、擴大就業容量、提升財政能力，為人口和經濟活動提供可持續資源保障；堅持大力發展教育、醫療為主的高質量公共服務，提升對人口生活質量和社會穩定的保障能力等。
發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，是對中國城市區域協同發展的強調，也是對經濟效率與人的舒適如何達成動態平衡的精準回答
黨的十八大以來，我國實施新型城鎮化戰略和區域協調發展戰略，從建設高能級中心城市、培育現代化都市圈，到引導人口向城市群集中、建設世界級城市群，同時強調大中小城市和小城鎮協同發展，統籌新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。近日召開的中央城市工作會議的表述體現了相關政策的連續性，增加的“組團式、網絡化”表述，是對城市發展格局和形態更為具體和形象化的描述。“組團式”是針對城市發展中進一步糾正“攤大餅”現象而言的，“網絡化”則體現了對現代化進程中“流動性”的強化和“流空間”重要性的提升。
縱觀全球城市發展史，選擇連綿擴張“攤大餅”的方式，還是更具田園化、花園化、公園化特征，城鄉優點共融、人與自然關系更加融洽的組團式發展模式，其實質上是在回答經濟效率與人的舒適如何達成動態平衡這一重要議題。從經濟價值的視角看，效率是永恒的堅守。更高的開發強度、更緊密的布局方式、更緊湊的職能聯系都意味著效率的提升，同心圓式的圈層擴張契合各種經濟學說中有關效率分析的理論模型。但從宜居的視角看，城市是生活的家園，“詩意的棲居”也是人民美好生活需要的重要內涵。如果放任城市按照自組織形態發展，其結局將是把效率推向極致，在享受高效率的同時忍受擁擠和資源擠兌產生的焦慮，這就是“大城市病”的由來。反之，如果放縱對舒適的追求，也會帶來更大資源消耗、更高的發展成本浪費和非理性運營成本支出。現代化人民城市的規劃、建設和運營，就是要通過政策調控、規劃引領、建設形態選擇和運營方式優化，達成效率和舒適的動態平衡。要保護好生態優先的綠色基底，實現山水林田湖草與城市空間的優化耦合，以藍綠空間對城市組團的穿插滲透來創造碳匯體系，應對極端氣候，實現碳匯和韌性雙重提升。增強藍綠空間可達性，更好服務于居民公共活動，也推動生態服務價值外溢，催生綠色金融、生態旅游、教育文創等新經濟動能，實現生產、生活、生態三重場景的有機融合。
網絡化是城市體系職能組合和組團式城市高效舒適運轉的另一必備條件。城市發展的區域協同和組團式形態，與現代化進程帶來的要素流動性提升和“流空間”重要性上升相伴。實現以中心城市為核心，與其他大中小城市、小城鎮乃至鄉村進行信息、能量和物質交換，是防止社會失序、優化經濟發展環境、治愈“大城市病”的過程。要在舒適的環境中保有足夠的效率，就需要網絡化的強化。中國幾十年來的基礎設施投入，大大降低了信息、能量、物質、人才在各尺度上交互的成本，使得現實社會和虛擬社會中的“流空間”建設達到了國際領先水平。
組團式發展重塑了人與自然的關系，推動實現人與自然和諧共生的現代化；網絡化則解決了流動性增加帶來的緊密時空關系建立問題，在更大空間范圍內達成更為豐富的多種職能“同城化”效果。因此，應強調網絡化互聯互通推動“空間鄰近”效應，強化大中小城市、小城鎮及城鄉之間的專業化、特色化發展，實現人口、資源、文化等多方面的優勢互補。推進高質量公共服務的“同城化”共享，促進跨地域、跨人群的待遇均等，既推動全國統一大市場的形成，也促使居民實現“跨城如同城”和“城鄉雙棲”的高品質生活。
分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，是對穩住城鎮化基本盤、補足短板的深刻認識，也是推動縣城差異化發展的科學選擇
城鎮化的成本由政府、企業和個人分擔。目前我國收入水平決定了在實現農業轉移人口市民化的選擇中，縣城仍是多數人的首選。縣城或者縣級治理單元城市就是中國城鎮化的基本盤，這個基本盤的動態特征十分明顯，青壯年時“人往高處走”、中老年后“落葉歸根”，都會對人口結構產生影響，致使縣城職能反映出人生“驛站”特征，即常住量大、永居性低、流動性突出。這個特征導致此類中小城市規劃建設中往往存在前瞻性不足、“過客”心態等問題，也使得基礎設施建設、公共服務設施建設等需要長周期經濟測算的支撐系統依賴上級政府投入，自身動力往往不足。這也是將縣城作為基礎設施和公共服務補短板重點的初衷。
中央城市工作會議重點強調“分類推進”，突出了縣城發展的關鍵之處，其原因在于縣級治理單元的高度差異化，這反映在空間尺度、人口規模、區位和主體功能等方面。我國轄區面積大的縣超過20萬平方公里，面積小的縣不到90平方公里；人口多的縣接近250萬人，人口少的縣不足萬人；區位得天獨厚的縣高速公路、高速鐵路、機場、港口俱全，偏遠地區的縣尚存不通高速之處。主體功能差異來自國家功能需求，有的縣國家級生態保護區幾乎占縣域全部，有的縣作為農業主產區，首要任務是保證國家糧食安全和推進農業現代化，有的縣級市在城市發展重點地區，可謂“富可敵省”。用“一把尺子”衡量縣城發展、考核縣級干部無疑不夠科學，在經濟、社會、環境、文化、治理的復合測度中，把準一個縣的定位和特征進行分類施策考核，才是解決問題的關鍵。這是把縣城作為城鎮化重要載體，尋求特色化、專業化發展道路的重點。
縣城也是實現城鄉融合發展的中樞，鄉村發展的動力來源相當一部分在城市。從保障性和市場化結合為城市提供“菜籃子”“米袋子”，到融入城市主導的產業鏈、供應鏈、創新鏈、消費鏈等鏈群關系，都可以看到新型城鎮化、新型工業化和農業現代化及鄉村振興戰略有著密切的有機聯系和強烈的融合需求。在解決從鄉到城的人口流動問題，打通了絕大部分政策渠道之后，需要聚焦從城到鄉的流動渠道暢通，而縣城是中轉站、中樞，這個樞紐強化得好才會有城鄉融合更廣闊的前景。
總之，一個現代化、日益優化的城市體系是等級規模合理完備，公共服務覆蓋充分，職能分工提質增效，空間分布更加均衡，互聯互通更加順暢的網絡整體。新征程上，要更加注重統籌協調，著力提高城市工作的系統性、城市發展的持續性，推動城市在高質量發展中發揮更大作用。
（作者系清華大學建筑學院教授、中國新型城鎮化研究院執行副院長）