2025年中央一號文件指出，“加強(qiáng)中小河流治理和大中型灌區(qū)建設(shè)改造”“推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)”。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中，更加注重水資源保護(hù)和高效利用，更加注重生態(tài)系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性。我國中小河流數(shù)量多、分布廣且自然特征差異顯著，中小河流與廣大城鎮(zhèn)、農(nóng)田和重要基礎(chǔ)設(shè)施緊密相連，對保障國家糧食安全、區(qū)域生態(tài)安全以及民眾生活品質(zhì)有著重要支撐作用。然而，由于多數(shù)中小河流橫跨多個行政區(qū)域，跨界協(xié)同治理難題依然是制約流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。中小河流治理作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、干支流的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其跨界協(xié)同難題不僅體現(xiàn)在行政邊界與流域管理的不匹配上，更體現(xiàn)在利益分配、政策標(biāo)準(zhǔn)、信息共享等方面的深層次矛盾。破解這些難題，需要從體制機(jī)制、利益協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、科技支撐等多維度入手，構(gòu)建高效協(xié)同的治理體系。

中小河流跨界協(xié)同治理難題的根源

跨界協(xié)同治理難題的本質(zhì)在于“邊界沖突”與“系統(tǒng)失靈”，其復(fù)雜性不僅體現(xiàn)在自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性與行政邊界的分割性之間的矛盾，還體現(xiàn)在各主體利益訴求不一致、政策目標(biāo)不協(xié)同、信息共享不充分、監(jiān)督機(jī)制不健全等多重問題上。綜合來看，這些難題可以歸結(jié)為以下幾個方面。

行政邊界與流域自然邊界的不匹配，一些地區(qū)在治理中往往以局部利益為重，忽視流域整體性需求，“各自為戰(zhàn)”的局面未徹底打破，導(dǎo)致治理主體分散、權(quán)責(zé)分散。一是各方利益訴求不一致。一方面，不同治理主體之間在跨界綜合治理過程中存在利益需求沖突，各主體的治理理念和重視程度也各不相同。另一方面，上下游不同區(qū)域，有各自的發(fā)展定位和目標(biāo)，對環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求也有差異。二是政策標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)同。各地區(qū)在政策法規(guī)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、水資源利用標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，針對同一客體的治理政策也不一致，導(dǎo)致治理措施難以統(tǒng)一實施，增加了跨界協(xié)同治理的復(fù)雜性。三是信息共享不充分。缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致治理決策缺乏科學(xué)依據(jù)，溝通機(jī)制不完善也進(jìn)一步削弱了協(xié)同效應(yīng)。四是監(jiān)督機(jī)制不健全。各地資金投入不均衡，流域?qū)用娴谋O(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致治理責(zé)任難以壓實，積極性發(fā)揮不充分。

這些問題的存在，不僅影響了中小河流治理的整體效果，也制約了流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。

以“協(xié)同共治”破解中小河流跨區(qū)域治理難題

高效協(xié)同治理體系的構(gòu)建，需要以系統(tǒng)思維為指導(dǎo)，以整體性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性為原則，通過體制機(jī)制創(chuàng)新、利益協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、科技支撐、優(yōu)化資金投入與監(jiān)督、區(qū)域協(xié)同治理等多維路徑，實現(xiàn)流域治理“協(xié)同共治”。具體而言，可從以下幾個方面展開。

體制機(jī)制創(chuàng)新“協(xié)同共治”：加快建立并強(qiáng)化流域治理管理機(jī)構(gòu)職能。跨界協(xié)同治理的核心在于打破行政壁壘，實現(xiàn)治理主體、治理目標(biāo)和工作機(jī)制協(xié)同。由此，在今后的實踐層面需加快建立并強(qiáng)化流域治理管理機(jī)構(gòu)在流域治理管理中的主力軍作用，在流域規(guī)劃、項目建設(shè)、模式機(jī)制、考核激勵等方面發(fā)揮流域治理管理機(jī)構(gòu)作用。一是完善流域一體化治理機(jī)制，強(qiáng)化流域“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)營”，提高流域治理管理能力和水平。二是加強(qiáng)流域監(jiān)督評估機(jī)制，對治理措施的實施效果定期進(jìn)行系統(tǒng)評估并加強(qiáng)過程監(jiān)測，確保治理目標(biāo)的實現(xiàn)。三是建立綠色發(fā)展機(jī)制，在流域范圍內(nèi)推動沿線各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等多領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)相互促進(jìn)的深度合作，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展。

利益協(xié)調(diào)“協(xié)同共治”：構(gòu)建利益共享、成本共擔(dān)機(jī)制。利益分配不均衡是跨界協(xié)同治理的核心矛盾之一。破解這一難題，需要有效平衡各方利益。一是構(gòu)建共建共治共享治理模式。綜合運(yùn)用行政管控、市場調(diào)節(jié)和社會參與等多種措施，促進(jìn)政府與市場有機(jī)結(jié)合、兩手發(fā)力，提高投資效益與公共服務(wù)水平，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流等各方各類主體的利益。二是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一方面，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)上游地區(qū)在水源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等方面的投入，科學(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保上游地區(qū)的合理利益。另一方面，創(chuàng)新多元化補(bǔ)償方式。通過財政轉(zhuǎn)移支付、市場化補(bǔ)償?shù)确绞剑貙捬a(bǔ)償資金來源，確保補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)性。三是健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制。在明晰流域自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查的基礎(chǔ)上，著力破除“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等瓶頸問題，加快完善相關(guān)制度和政策體系，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制落地。

政策“協(xié)同共治”：強(qiáng)化法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同。政策標(biāo)準(zhǔn)的不協(xié)同是跨界協(xié)同治理的重要障礙。一是通過國家立法和地方立法相結(jié)合、綜合立法和專門立法相銜接，明確各主體在流域治理管理中的共同遵循和責(zé)任義務(wù)，為政策協(xié)同提供依據(jù)。二是統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范等政策標(biāo)準(zhǔn)，提升流域綜合治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性效果，為政策協(xié)同提供支撐。三是加強(qiáng)水資源管理，全面落實“四水四定”原則，從水權(quán)分配、水價形成、水權(quán)交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)推進(jìn)流域?qū)用娴乃畽?quán)水價改革，全面提升水資源節(jié)約集約利用水平，為政策協(xié)同提供抓手。

科技支撐“協(xié)同共治”：構(gòu)建智慧流域管理平臺。現(xiàn)代信息技術(shù)為跨界協(xié)同治理提供了重要支撐，但仍存在“技術(shù)鴻溝”“信息繭房”“信息孤島”等問題。為此，需構(gòu)建流域智慧管理平臺、數(shù)字孿生流域，實現(xiàn)全流域水資源、生態(tài)環(huán)境等數(shù)據(jù)的動態(tài)監(jiān)測和智能分析。具體措施包括：一是數(shù)據(jù)共享。整合各地區(qū)的水資源、生態(tài)環(huán)境等數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息的實時共享。二是智能決策。利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，為治理決策提供科學(xué)依據(jù)，提升治理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。三是公眾參與。通過智慧平臺向公眾公開流域治理信息，鼓勵公眾參與治理過程，提升治理的透明度和公眾參與度。

資金投入與監(jiān)督“協(xié)同共治”：確保治理責(zé)任落實。資金投入與監(jiān)督機(jī)制是跨界協(xié)同治理的重要保障。資金投入與監(jiān)督“協(xié)同共治”，方能確保治理責(zé)任落地生根，讓資源高效運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)管長效有力。一是多渠道籌措資金。通過中央財政支持、社會資本參與等方式，多渠道籌措資金，確保流域治理的順利實施。二是深化市場化機(jī)制改革。推進(jìn)能源、水利、公用事業(yè)等流域內(nèi)相關(guān)行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，激發(fā)經(jīng)營主體活力，更好發(fā)揮市場機(jī)制作用。三是嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制。建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，對治理過程中的資金使用、責(zé)任落實進(jìn)行監(jiān)督，確保資金使用效率和治理效果。四是績效評估。定期對治理措施的實施效果進(jìn)行績效評估，及時調(diào)整治理策略，確保治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

區(qū)域“協(xié)同共治”：發(fā)揮區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的引領(lǐng)作用。流域作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要紐帶，應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的引領(lǐng)作用，推動沿線各地在流域治理中的深度合作。一是目標(biāo)協(xié)同。推動流域綜合治理目標(biāo)與發(fā)展目標(biāo)、行動目標(biāo)相一致，實現(xiàn)“同題共答”。二是政策協(xié)同。推動流域綜合治理涉及的不同要素間、行業(yè)間政策的協(xié)同，提升治理措施的協(xié)調(diào)性和有效性。三是項目合作。推動跨區(qū)域的生態(tài)修復(fù)、污染治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等合作項目，提升流域綜合治理的整體成效。四是利益共享。通過資源環(huán)境承載能力提升和區(qū)域合作實現(xiàn)利益共享，激發(fā)各地區(qū)參與治理的積極性。

綜上，跨界協(xié)同治理是實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。通過建立并強(qiáng)化流域治理管理機(jī)構(gòu)職能、利益協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、信息共享、優(yōu)化資金投入和監(jiān)督、深化區(qū)域協(xié)同治理，有效破解跨界協(xié)同治理中的難題，推動新形勢下中小河流的綠色健康可持續(xù)發(fā)展。